America's South China Sea Strategy in the Context of "Rebalance" and Its Regional Security Paradox Effect

作 者：

任远喆

作者简介：

任远喆，外交学院 外交学与外事管理系，北京 100037 任远喆，男，河南人，外交学院外交学与外事管理系副教授，国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员，法学博士。

原文出处：

《南洋问题研究》(厦门)2016年第20161期第13-23页

内容提要：

自奥巴马政府上台，海洋安全特别是南海问题已经成为美国亚太“再平衡”战略的重要抓手。8年来，打着维护亚太地区和平与安全的旗号，美国在南海问题上先后经历了积极中立、积极关切、逐步介入到试图主导4个阶段，持续打造了包括军事、经济、法律等各个领域，由美国政府、国务院、国防部、国会以及盟友、准盟友等不同主体参与的网络化的南海战略。美国南海战略的不断推进，冲击了原有的海洋安全秩序，带来了中美之间竞争加剧、东盟统一性受阻以及陆海国家对抗性增强等一系列地区安全问题。消除在南海问题上的安全悖论需要中美战略互信的增加、战略共识的达成，以及在南海地区建立起相关各方之间新的战略稳定框架。

Since U.S.president Barack Obama took office in 2009,maritime security,especially the South China Sea issue,has become an important pillar in his Asia-Pacific“rebalance”strategy.In the past eight years,in the name of safeguarding peace and security in the region,American government has gradually shifted its stance on the South China Sea issue from keeping active neutral position to attempting to dominant the situation.The emerging South China Sea strategy consists of military,economic,legal and some other aspects,with the support from American government,parliament domestically and its alliances,quasi-alliances regionally.The constant implementation of the U.S.South China Sea strategy has broken the old maritime security order,intensified U.S-China strategic competition and torn ASEAN apart.The traditional theoretical narrative of confrontation between maritime power and continental power is seemingly reflected by the current South China Sea standoff.In order to break the paradox,China and U.S.shoulder the responsibility of enhancing strategic mutual trust,making new consensus on maritime security,and promoting a new strategic stability involving different shareholders on the South China Sea issue.

期刊名称： 《中国外交》

复印期号： 2016年06期

关 键 词：

南海战略/亚太“再平衡”/安全/东南亚/美国/South China Sea strategy/Asia-Pacific“rebalance”/security/southeast Asia/USA

标题注释：

外交学院中央高校基本科研一般项目“‘再平衡’战略下美国南海政策的调整及限度”(3162014ZYKC02)；教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院基地自设项目“太平洋非传统安全合作机制与中国的战略选择”(2015JDZS03)

　　中图分类号：D83/87.712 文献标识码：A 文章编号：1003～9856(2016)01～0013～11

2009年奥巴马成为美国总统以来，高调宣称“重返亚太”，实现所谓“战略重心东移”，积极推行“亚太再平衡”战略，在外交、经济、军事等方面“锁定亚太地区”，打造美国的“太平洋世纪”。在此背景下，从政治经济到军事外交，从东北亚到东南亚，从钓鱼岛到南中国海，东亚地区原有的政治及安全秩序受到了极大冲击，已经和正在发生着明显转变。与历届美国政府相比，海洋安全问题特别是南海问题越来越成为美国“亚太再平衡”战略的重要抓手。

从2015年10月在我南沙“渚碧礁”附近海域的所谓“航行自由”行动，到2016年1月底公然在我西沙“中建岛”附近海域进一步的有意挑衅，美国在南海地区的介入干扰行动不断升级，由此带来了亚太海洋安全秩序的深刻调整，对中国海洋权益与国家安全构成的威胁也已进一步上升。有鉴于此，准确研判和把握美国亚太“再平衡”战略的发展方向，分析和厘清南海问题在其中的战略地位，预测和勾画出美国南海战略的基本架构，对于中国在未来构建中美新型大国关系，打造同周边国家命运共同体，构筑系统、完整、可持续的南海战略，切实维护自身海洋权益和国家安全都显得十分必要和迫切。

一、美国亚太“再平衡”战略与南海问题的升温

从历史上来看，南海问题由来已久。近代日、法等国都曾觊觎南海的地缘重要性，通过武力占领过部分南海岛礁，并进行非法管辖。而美国作为近代东亚殖民体系的“后来者”，一直未对南海地区直接“染指”。20世纪70年代，随着油气资源的探查和发现，南沙群岛及其周边海域日益成为亚太地区政治与经济的交汇点，周边国家对于南海主权的争夺开始变得日益激烈和复杂，美国此时仍选择和保持了“置身事外”。1974年和1988年中越曾发生两次海上冲突，美国对此基本保持沉默。1974年西贡政权向美国第七舰队寻求援助时，美国坚持不干涉的立场，美国海军的作用仅限于帮助西贡政权撤出这些岛屿。[1]40多年后还有学者将此作为越南当前处理南海问题需要汲取的教训之一。[2]然而，如果将此放在美国冷战时期尤其是20世纪七八十年代的全球战略下来看，就比较容易理解了。尽管当时在南海地区美国也面临着一定的经济诱惑，但在联合中国共同应对苏联的全球扩展这一更重要的根本战略利益面前，南海问题就显得微不足道了。当然，政府的漠视并不会影响学者对此问题关注程度的逐渐上升，一系列南海相关的学术著作的出现还是掀起了西方学者南海研究的序幕。①

冷战结束之后，美国在南海地区的政策介入程度逐渐加深。美国相关政府部门相继发布了关于南海问题的政策声明。美国务院在1995年5月发表政策声明，指出美国的南海政策包涵5个方面的内容：“和平解决争端、南海地区和平与稳定、航行自由、主权问题上的中立以及尊重海洋规则特别是联合国海洋法公约”。1995年6月16日，时任美国助理国防部长的约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)表示，“如果西沙群岛附近发生军事冲突，影响到美国的海上自由，美军将会准备进行海上护航，保证航行的继续进行。”外交部门和军方90年代的一系列表态，预示着美国南海政策从“积极中立”开始转为“积极关切”，为介入南海地区提供了舆论和政策支持。不过，冷静分析可以看出，当时这些政策宣示更多只是服务于其全球战略调整，显示了唯一超级大国“世界警察”的地位和角色，而且美国对南海的兴趣也只是流于口头与纸上，并未真正实质性进入其整个东亚战略体系中来。美国国防部1998年11月发布的《东亚及太平洋地区安全战略》中就完全没有提及南海问题。进入21世纪初，美国对南海问题的关切进一步加强。2001年中美两国在南海上空发生的“撞机事件”使得南海地区局势一度十分紧张。之后发生的“9·11事件”虽然在一定程度上缓和了紧张的中美关系，但是由此带来的美国对外战略的整体调整，反恐战争的全面展开，还是不同程度地影响到了南海形势。[3]

可以看到，冷战结束之后到2009年之前美国对南海问题的定位比较清楚，给南海相关国家释放出来的信号也较为明确，即：南海问题并不是其核心的战略利益，尽管南海地区的和平与稳定对于美国也相当重要，但是美国不会冒着卷入争端的风险而“选边站”，甚至还要与此拉开适当的战略距离。一些美国评论家就指出，美国在南海争端上的变化仅是“反应式”的。[4]例如对90年代中菲之间两次“美济礁事件”的被动反应，这是美国负有同盟责任的一个直接体现。从根本上讲，决不能让南海地区有可能发生的冲突影响到其航行自由与航行安全，是美国一直以来在南海问题上的底线所在。

2008年奥巴马上台之后对美国全球战略作了一系列调整，从小布什时期战略重心的转移和对亚太地区的“忽视”，转而向亚太地区投入巨大的战略关注和战略资源，强力推行亚太“再平衡”战略。时任美国国务卿的希拉里·克林顿(Hillary Clinton)2010年1月12日在夏威夷发表演讲，提出美国要在亚太地区构建新的地区安全架构，并列出了主要原则和优先方向。[5]由此拉开了美国“重返亚太”的序幕。从最初的“重返亚太”到亚太“再平衡”，尽管用词有所变化，但是奥巴马政府从外交、经济、军事等方面全方位推进美国的亚太战略却在实实在在推进过程中。正如奥巴马2011年在澳大利亚国会发表演讲时提到的，“美国将为塑造亚太地区及其未来发挥更大和更长远的作用”。[6]

美国前国家安全事务助理多尼隆(Tom Donilon)在《金融时报》撰文阐述了亚太“再平衡”战略的目标：“确保国际法和国际规则得到遵守，贸易自由和航行自由得以维护，崛起的大国同其周边国家建立起信任关系，通过和平方式而非威胁和强制的方式处理分歧。”[7]可以说，南海问题是上述这几个目标能否实现的最佳“试金石”，美国在南海问题上立场的转变也正体现了其为实现亚太“再平衡”所做的战略运筹。一般看来，希拉里2010年在越南举行的“东盟地区论坛”上的讲话，可以视为美国在南海问题上由“不选边站”和“反应式”向事实上的“选边站”和“引导式”的正式转变。希拉里在其回忆录里将美方政策的转变归结为“其他声索国的愿望”，并将此次会议视为“检视美国在亚洲领导地位以及反击中国扩张的临界点”。[8]实际上，希拉里对此次论坛之前背景的详细论述也清楚地表明，新的南海政策的出台是美国经历2008年金融危机国力相对下降，而中国实力迅速上升带来的奥巴马政府亚太政策调整的必然选项和直接结果。南海问题在众多可供选择的战略抓手中“脱颖而出”，成为之后影响美国处理同东南亚国家关系，遏制和“打压”中国崛起，维护美国亚太地区领导地位的重要途径和主打策略。

从2010年到2012年，围绕南海问题的外交活动成为美国与东南亚国家关系的重点与主线。[9]2012年，中菲黄岩岛对峙以及之后中国建立三沙市等一系列政策动向，美国于8月2日由其国务院发言人发表正式声明，公开批评中国政府建立三沙市的决定，并指责中国在有争议的南海地区派驻新的驻军。在美国著名的中国问题专家福泰林(Taylor Fravol)看来，这表示美国开始更加积极介入南海争端，并可能选边站。[10]进入奥巴马执政连任阶段，特别是2013年下半年以来，美国政府频繁对南海问题表示严重关切和担忧，显示出一种直接介入和主动行动的姿态。这导致南海问题的前景更加复杂，充满不确定性。卡内基副总裁包道格(Douglas H.Paal)就强调美国在南海问题上每更进一步都要非常谨慎，想好未来几步的方向，需要同美国在亚洲的战略目标一致。[11]

奥巴马政府在亚太“再平衡”战略下对南海问题的持续介入，改变了原来的地缘战略态势，使得南海问题日益成为中美关系之间的核心议题之一，南海地区已成为中美在亚太博弈的最主要战略场。尤其是2015年以来围绕着中国在南海相关岛礁的“陆域吹填”，美国表态非常强硬，在一个多月的极短时间内进行了两次极具挑衅意味的所谓“航行自由”行动。美国学者认为，这标志着中美在南海问题上达到了“临界点”，需要“范式的转变”。[12]

总的来看，从2009年到2015年间，美国的白宫、国务院、国会、军方等不同部门在南海问题上的多次表态及其频频举动，显然已形成一致意见，有了较为统一的南海战略思路，强调对华采取更加强硬的态度和做法，并通过不同的途径和手段来逐步加以实施和推进。可以说，美国态度的转变及进而的战略性介入是2009年以来南海问题迅速升温的主要原因。

二、美国在南海地区的战略架构和举措

对于南海战略应该如何推进，美国主要智库都给出了各自的建议。美国传统基金会外交政策专家沃尔特·洛曼(Walter Lohman)建议美国政府应该放弃把东盟放在南海问题中心地位的立场；进一步使得南海问题“国际化”甚至改变在领土争端问题上不持立场的态度，为台湾提供战略保障来拉拢台湾。[13]而美国新美国安全中心的帕特里克·克罗宁博士(Patrick M.Cronin)和米拉·拉普·胡珀(Mira Rapp-Hooper)则认为美国南海战略的核心应是“界定何为‘军事化’和‘强制’”。[14]约翰·霍普金斯大学的马尔文·奥特(Marvin C.Ott)更进一步从操作性角度对美国南海战略提供了补充，单纯对美太平洋司令部的建议就超过了10条之多。[15]尽管学者们的建议侧重点各有不同，但是其核心都是希望美国进一步介入南海地区，寻求对中国的战略优势，打造包括军事、经济、法律等各个领域，由美国政府、国务院、国防部、国会以及盟友、准盟友等不同主体参与的网络化的南海战略。

具体来看，美国南海战略首先就是在南海问题上打造新的网络化同盟体系。这与奥巴马政府亚太“再平衡”战略一脉相承。经过奥巴马两个任期的“精心打造”，美国亚太地区原有的同盟结构已经实现了“转型升级”。首先，原有盟国内部出现了分层。日本的地位迅速上升，已成为美国在亚太地缘安全格局中的“次轴心”。[16]澳大利亚、菲律宾也在美国亚太军事再平衡中的地位有所提升。[17]韩国则在朴槿惠执政之后，一直试图保持着在中美之间巧妙的平衡，同时与美的军事同盟关系也在不断加强。其次，提升了“准盟国”及伙伴国家的战略地位。最明显的例子就是美国同“两印——印度和印尼”关系的升级。在2015年10月印尼总统佐科访美期间，双方从“全面伙伴”关系提升至“战略伙伴”关系。而印度与美国的战略伙伴关系也开始逐渐提升到了新的层次，印度更是所谓的“亚洲民主安全菱形”构想的一个重要组成环节。最后，就是美国同亚太地区意识形态不同以及采取过制裁的国家的经济政治及安全关系迅速改善和不断升温。这里面最突出的是越南。最近几年间，随着美越之间跳出敌对后的热络外交和关系的快速升温，已经有越来越多的美国和越南学者开始提出并讨论美越同盟关系的可能性。[18]尽管短期内这种可能性不大现实，但是出于“对冲”中国的战略需要，越南已经在美国编织的亚太同盟网络和未来的安全架构中占据越来越大的分量。有学者将奥巴马的亚太战略描绘为“雁行安全模式”，在这种模式中，领头雁是美国，第二梯队是美日、美韩同盟，第三梯队是美国与澳大利亚、泰国和菲律宾等盟国的关系，第四梯队是美国与越南、印度尼西亚和印度的关系。[19]尽管战略定位有所差异，但是现实中在南海问题上，这种“雁行安全模式”体现得已是十分明显。

美国作为“领头雁”开始由“幕后”登台走向战略前沿。表现为，从2014年开始美国政府、军方和国会等部门便相继利用各种场合越来越多地就南海问题直接发声表明态度。如美国副助理国务卿福克斯2014年6月11日在“战略与国际研究中心”举办的第四届南海年度会议上抛出了所谓“冻结说”，呼吁各方自愿在南海区域“冻结”填海造地等破坏稳定的行动。2014年12月3日，美国国会众议院又通过了关于南海问题的第H.Res.714号决议，进一步表示了对南海问题的关注。同年12月5日，美国务院海洋、国际环境与科技事务局(OES)海洋和极地事务办公室(OPA)公布的一份题为《海洋界限——中国在南中国海的海洋主张》的报告，首次直接质疑中国的南海主张，特别是“断续线”。2015年，美国更是频繁利用东盟地区论坛(ARF)、七国集团峰会(G7)、东盟国防部长扩大会议(ADMM+)乃至年底的亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议等场合，宣扬、鼓噪其南海主张，拉拢其他域内域外国家共同联合对华施压。这表明了奥巴马政府在南海问题上强烈的“多边主义”色彩及其企图。[20]

除了在南海问题舆论上的“软制衡”之外，美国还采取了围绕“航行自由”行动展开的“硬对抗”。在南沙和西沙连续进行两次极具挑衅性的“航行自由”行动的同时，美国太平洋司令部司令哈里斯(Harry B.Harris)叫嚣“美军还将在南海展开更多、更加复杂的行动”。[21]美国南海战略运筹的软硬两手结合，持续推进，彻底打破了南海地区原有的平衡态势和稳定局面，使得2002年“南海各方行为宣言”(DOC)签署以来，南海各利益攸关方业已形成的战略稳定不复存在。

也应看到，美国南海战略的推行，亦有其直接战略援手，即南海声索国——菲律宾和越南。美菲同盟是与美国亚太再平衡战略的推进最为同步的一个同盟，美国视其为该战略的“核心”。[22]在2012年黄岩岛事件上，美国并未对菲律宾提供直接的支持，这使得阿基诺政府对奥巴马政府存在不满，同时在南海问题上与中国的对抗也一直有所顾忌。从2014年开始，美国从语言到行动上都明显强化了为菲律宾“撑腰”的态度。2014年2月，美国海军作战部长格林纳特(Jonathan Greenert)在演讲中直言不讳，称假设菲律宾和中国在南海争议地区发生冲突，美国将会对菲提供援助。2014年3月，美国出动P-8A侦察机飞越仁爱礁，为菲律宾补给船只提供空中支援。在4月份访问菲律宾时，美菲两国还签署了《加强防务合作协议》，为美国增强在菲驻军铺平了道路，也“为美国‘重返亚太’提供了急需的动力”。[23]2016年1月，菲律宾最高法院在几经波折后通过了该协议。根据“美菲新安全协议”，菲律宾向美方提供8处基地，美方可在那里建造设施以存放装备和供应。美国参议院武装力量委员会主席约翰·麦凯恩(John McCain)称之为“里程碑式的协议……将美菲同盟关系提高到了一个前所未有的合作层次。”[24]

近年来美越之间的政治关系也不断加强和提升。这从两国高层互访上体现得非常明显。2010年10月29日希拉里在参加东亚首脑会议期间，对越南进行了正式访问，也正是从这次访问起，美国加快了与越南在南海问题上的协调与合作，正式开启了双方军事互访和政治及安全交流。2011年11月10日，越南国家主席张晋创在出席第十九届APEC峰会期间，与美国总统奥巴马举行了会晤，两国就南海问题进一步协调了立场，尤其是在双方防务合作方面取得了新的突破。2012年6月3日，时任美国国防部长帕内塔访问越南，这是越战之后美第一位军事高级别官员重返越南金兰湾军港，其对南海局势具有十分深远的影响。2013年7月24日，越南国家主席张晋创访美，双方宣布建立“全面伙伴关系”。2014年5月，针对中国在南海部署的“海洋石油981”钻井平台以及由此带来的美越紧张态势，美国国务院对中国表示了强烈的谴责，称中国的举动是“挑衅性的单边行为”。[25]2015年越共总书记阮富仲访美，以及奥巴马即将在5月份对越南进行的国事访问，都将美越关系提升到了新的层次。

美越之间“化敌为友”的热络和走近与双方在南海问题上的共同的安全关切密不可分。美国驻越南大使特德·奥修斯(Ted Osius)在国会参议院审批其任命事宜的听证会上建议，“美国应该进一步发掘越南逐渐增强的海域意识，谋划如何帮助越南增强应对南海地区挑战的能力。”[26]美国众多研究机构和知名专家学者也都纷纷为美越关系的进一步加强“出谋献策”，大都认为从应对中国崛起和解决包括南海问题在内的亚太再平衡角度应该“掀开美越关系新的一页”。[27]

美国南海战略的第二梯队是东盟，希望东盟发出一个声音，用共同的政策制衡中国在南海所谓的“咄咄逼人”态势。学术界一般用“搭便车”“大国平衡”“对冲”等几种不同的提法来描绘东南亚国家的战略取向。如今面对中国迅速崛起和美国“亚太再平衡”战略带来的地区安全格局的变化，东亚各国纷纷采取“软平衡”或“制度性平衡”战略进行应对。[28]东南亚几个主要国家倾向将“离岸平衡者”进一步引入地区安全架构中。这与奥巴马政府的亚太战略不谋而合，相互呼应。在2010年夏威夷的讲话中，希拉里将东盟作为亚太地区架构的“支点”，这极大地提高了东盟在地区架构中的地位。多尼隆在“战略与国际问题研究中心”演讲中也曾经提到：“我们不是寻求向亚太再平衡，而是在亚太内部的再平衡，也就是对东南亚和东盟投入更多的关注。在奥巴马总统勾画出来的新亚洲政策中，东盟处于核心地位”。[29]今天，美国政府更是邀请东盟国家领导人集体于2016年2月赴加州度假胜地举行“美国-东盟领导人峰会”。在美国驻东盟大使贺琪珍(Nina Hachigian)看来，这正体现了奥巴马亚太战略的“新常态”。[30]美国一直强烈支持东盟以一个整体同中国讨论制定“南海各方行为准则”(COC)，而如今又希望在“航行自由”问题上得到东盟的一致支持。胡珀提出“奥巴马应该利用2月份美国-东盟峰会实现美国同东盟在航行自由问题上的信息交流，推动在这一问题上常态化的多边合作。”[31]

当然，美国试图使南海问题“东盟化”，以东盟为整体对抗中国的战略企图在现实中还存在较多困难。以柬埔寨为代表的部分东盟国家就反对美国将南海问题复杂化。近期在同美国国务卿克里会谈时，柬埔寨首相洪森就表达了同中国类似的立场：“我们不应该在南海问题上火上浇油，而是要使争端方自己找到解决方法。”“东盟没有同其他国家分享领土的权力，越南、菲律宾和中国应该共同解决南海问题”。[32]

在此情况下，美国在东盟内的战略援手倾向于南海声索国马来西亚以及雄心勃勃推动建设“海洋轴心”的印度尼西亚。2014年以来，马来西亚一直与美国讨论使用其东北部沙巴州一空军基地的问题，并于当年9月份提出美国最新型的反潜和侦察飞机“P-8海神”利用该国东部的基地起飞作侦察。马方的这一行为有可能激化中美在抵境侦察问题上已有的矛盾和冲突。马来西亚还在继续加强同美国的军事接触。而美国对印尼新政府加大海洋安全投入的种种意向表示出了欢迎与支持的态度，并希望加强相关的合作。美国海军部长马布斯(Ray Mabus)提出美国希望同印尼在海洋安全、海上人道主义救援和教育领域展开合作，其中包括灾难救助和海军军官的互换，开展联合军事演习及进行舰艇之间的互访等。[33]

日本、澳大利亚等美国的传统盟友，以及以印度为代表的其他域外力量也在美国南海战略所谋划的梯队之中。例如日本，作为美国亚太同盟的基石，近年来始终主动积极配合美国的南海行动。2014年10月22～24日，美国、菲律宾与日本海上自卫队在南海举行了首次联合军演，主要针对的就是中菲在南海的争端，旨在加强美日菲3国海军军事协作能力。而在司法方面，日本高官多次公开支持菲律宾在南海问题上寻求国际仲裁。在军事上，澳大利亚进一步加强同美日在情报互换方面的合作，完善美日澳情报共享系统，保持就紧急事态进行磋商的机制。3国还将加强在高精尖防卫设施上的合作。对于美国所谓的“航行自由”行动，澳大利亚从言语到行动上都表示了坚定的支持。2016年年初，美日澳菲还专门举行海上安保会议，讨论为强化海上警备机制而深化合作。[34]

2014年9月底印度总理莫迪访美期间达成的美印联合声明中提到，印美两国领导人都表达了对“海洋领土争端紧张局势上升的担忧，重申了维护海上安全、保证海上和空中通航自由的重要性，特别是在南海地区。”在一些学者看来，“这不只反映了美印两国在南海问题上利益的契合，也体现了以美、印为代表的非南海周边国家对于中国海上行动不断增强的不安感。”[35]在2015年开始南海进入新的战略范式背景下，印度有望同美国在南海地区进行海军联合巡逻，这无疑将印度推向了中国在南海问题方面的域外战略对手的行列之中。

三、美国南海战略的地区安全悖论

2015年底，美国白宫发布了亚太“再平衡”战略的情况说明，其中强调美国战略目标是“寻求保持和增强亚太地区稳定与多元化的安全秩序，以便各国可以以和平的方式实现其国家目标，遵守国际法和共同规范与原则”，“美国优先增强同地区伙伴之间的关系，利用他们重要的、不断增强的能力，建立‘志同道合’的国家间网络，维护和增强规则基础上的地区秩序，应对地区和全球性挑战”。而在“再平衡”取得的成果之中，海洋安全是其特别强调的。该情况说明“美国努力减少南海地区的动荡，创造外交空间来实现持续、合法、和平解决争端”。[36]然而南海问题上实际的战略走向恰恰相反。美国在南海地区安全角色的演化和战略性行动的深化，带来了这一地区海洋安全结构的调整，冲击了原有的海洋安全秩序，同时产生了许多溢出效应和负面影响。

首先，冲击了中美之间的战略稳定，引起了政界和学界对崛起国和守成国之间所谓“修昔底德陷阱”的广泛谈论。从2014年开始，南海问题成为中美在双边和多边场合，各个级别对话的主要议题之一和必谈内容。中美之间在南海及其他领土争端问题上的“较量”关系到国际制度和国际规则的延续和重塑。“当涉及领土争端时，这不是石头(rocks)问题，而是规则(rules)问题。美国很乐意为中国创造空间参与21世纪规则的重塑，但是前提是，中国必须和美国一样，受这规则约束。”[37]在美国看来，中国海洋战略的目标就是将美国排除在西太平洋之外，实现地区性霸权，创立一种新的地区规范和地区秩序。这是美国绝对不能接受的。南海不能完全为中国控制，南海周边国家不能屈服于中国的压力而与中国妥协。美国定义的“航行自由”是其立国原则和战略价值的核心。在杰弗里·贝德(Jeffrey A.Bader)、李侃如(Kenneth Lieberthal)等学者看来，美国在南海地区的利益，最重要的就是航行自由、军事侦察自由和飞跃自由。[38]

随着南海问题紧张局势在2015年上半年的不断加剧，许多美国学者已经对中美之间可能发生的冲突表示出担忧。[39]美国国会下属的美中经济与安全审议委员会(USCC)2015年11月18日公布了向国会提交的2015年年度报告，对中美安全关系持较为悲观的态度，其中主要的原因就是在南海以及网络安全问题上双方的分歧在不断扩大。[40]可以看到，中美之间围绕着南海问题的战略博弈还在继续深化，低烈度的战略对峙甚至战略冲突也存在越来越大的可能性。

南海地区的局势紧张以及相关声索国同中国的日益对立，可以为美国进一步介入南海问题提供合理性与合法性。尤其是各国在安全上对美国的依赖程度将进一步加深，这既符合美国亚太“再平衡”战略的目标，同时也将为美国带来巨大的经济利益。而运用国际法为工具解决海洋权益争端，既符合美国一直以来所想塑造的“守法者”形象，同时可以在中美规则之争上占领道义的制高点。

当然，对于2013年底以来南海问题不断升温给中美关系带来的消极影响，美国许多专家也表示出了忧虑。美国著名智库海军分析中心(CNA)在报告中就强调“南海问题并不是中美关系中的核心战略问题。”“中美两国都应该合理管控分歧，避免分歧进一步扩大”。[41]美国知名战略学家布热津斯基也警告：美国在南海必须非常小心，南海问题不应成为美中关系的“中心问题”。[42]然而，目前美国官方和华盛顿的智库圈“强硬派”都占据了主导地位，这也成为南海问题上悲观主义情绪蔓延的主要原因。

其次，中美在南海问题上竞争的加剧“撕裂”了迅速迈向一体化的东盟，造成了经典国际关系理论所描述的“小国困境”。一直以来，东盟在亚太地区安全结构中扮演着举足轻重的作用，以东盟为中心的亚太多边安全合作机制成为冷战后保持亚太地区安全秩序的重要基础。“中立主义”正是东盟得以建立各方都能接受的多边安全合作机制的主要原因。正如新加坡知名学者许美通(Tommy Koh)所说：“在过去的20年里，东盟将主要大国和其他地区国家一起聚在各种各样东盟为中心的地区机制和论坛里。目标是增强互信，减少相互猜忌，深化经济纽带，培育合作的文化。之所以东盟可以为各国所接受，成为地区内的召集人和调停者，原因就是东盟的中立主义和实用主义态度，以及乐于接受各种事务。”[43]而在南海问题上，东盟各国由于身份和利益不同，政策取向存在巨大差异。从整体上来看难以继续保持中立立场，这大大影响了东盟在地区安全架构中的作用。马凯硕就清醒地指出“很自然，当前东盟国家正被带向不同的方向。东盟必须加倍努力才能在新的地缘政治下得以维持。”[44]

最近一段时间，开始有越来越多的东盟国家担忧美国推进亚太“再平衡”战略，强化同盟网络，加大在亚太地区军事部署力度对于地区稳定和东盟凝聚力的负面影响。早在2011年，印尼副总统的政治顾问黛薇(Dewi Fortuna Anwar)就警告“东南亚地区可能成为另一个导火线。东南亚国家不希望回到冷战状态。印尼尤其不愿自己的后院成为大国之间的战场”。[45]而现在的情况显然向悲观的方向发展。我们在分析东南亚国家战略行为时常常使用“二元性”的说法，即安全、防务上依靠美国，经济上依靠中国。伴随着南海问题的升温，东南亚国家政治、经济“二元性”带来的战略负资产变得更加明显。

再次，经典地缘战略理论中陆权国家和海权国家的结构性矛盾再次被激化。在“陆权论”的鼻祖麦金德看来，海洋国家与陆地国家的地缘战略利益不同，人类历史主要是陆上势力与海洋势力的斗争史。很多西方地缘战略家都秉持“海陆对抗论”的理念，并潜移默化影响到了各国的战略文化和战略取向。当前南海地区乃至整个亚太地区海洋争端的激化，仿佛又成了这一理论在当代的新的注脚。

在美国亚太“再平衡”战略深入推进，对于东海、南海介入程度不断加深的鼓动之下，日本安倍内阁提出所谓的“自由与繁荣之弧”、与美国修订防卫合作指针、修改国内相关法律等，菲律宾、越南等国家海军建设投入的迅速增长以及与美日澳等国的机制性合作不断增强，成为海洋国家联合起来制衡以中国为代表的陆权国家的体现。

很多分析人士都看出，海陆国家之间冲突的可能性正在逐渐变大。日本2016年预算案中，国防费用创下新高，史上首次突破5万亿日元，并连续4年呈现增加趋势。菲律宾总统阿基诺三世2015年12月21日在菲建军80周年纪念活动上表示，将在2017年前增加军费至839亿比索，专门用于保护主权。根据调查机构IHS最近发布的报告，亚太各国合计的防务费用将从2015年的4350亿美元，增长到2020年的5330亿美元，届时亚太地区各国军事费用将占全球军事费用的1/3。[46]此外，美国在亚太“再平衡”战略背景下，不断加大对东南亚国家海洋能力发展的援助。2015年，美国援助达到了1.19亿美元，而这一数字在2016年将达到1.4亿美元。[47]伴随各国军费的不断增长和美国的战略支援，南海地区发生军事冲突的威胁正在加大。在美国《外交》杂志的2016年展望中，已经将南中国海视为最有可能发生冲突的10个地区之一。[48]而美国对外关系委员会最新发表的2016年《优先预防的地区冲突调查》中，将南海和东海列为美国决策者需要关注的有可能发生的第二层级地区冲突。[49]

当然，中国从传统陆权国家向陆海复合型国家的转变必然带动亚太海洋秩序的调整。中国共产党十八大提出要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”在这之后中国经过了一系列海洋机构的协调，海上执法能力与海军力量建设，海洋开发能力得到了极大提升。从2013年开始倡导并着力推动“一带一路”倡议的扩展和深化。在2015年5月发布的《中国的军事战略》白皮书中提到，海军按照近海防御、远海护卫的战略要求，逐步实现近海防御型向近海防御与远海护卫型结合的转变，构建合成、多能、高效的海上作战力量体系，提高战略威慑与反击、海上机动作战、海上联合作战、综合防御作战和综合保障能力。

与此同时，从2014年开始，中国在南海地区的一系列战略性行动，也是海洋战略理念变化的直接体现。大部分美国政界和学界精英将南海局势动荡的原因归结到中国身上，将美国的战略视为应地区内国家的“需求”对中国的反制。需要承认，区域内不少国家对于中国如此迅速崛起一时间还难以适应，中国的一些战术性手段的选择也许没有达到最佳，但是正如郑永年所评论的那样“即使在南中国海问题上，中国也一直处于被动应对的局面，直到最近才变得主动一些。”“域外国家和域内一些国家的行为更需要检讨，而这样的检讨到现在为止并没有出现”。[50]当前中美之间经历的无论是“权力转移”还是“权力分享”，原有亚太海洋安全秩序的“解构”已是大势所趋，新的秩序建构还需较长一段时间各方的调适和磨合。美国南海战略带来的地区安全悖论，正是抱残守缺的旧思维在现阶段越来越力不从心的客观反映及其真实写照。

结束语

经过4年多的持续推进，亚太“再平衡”战略让美国真正“回归亚洲”，深度介入亚太地区的海洋争端之中。南海战略的形成就是最好的试金石。随着美国大选的临近，未来新一届美国政府的全球战略必将迎来新一轮的调整。“再平衡”一词也许很难再用来描述新任美国总统的亚太战略，但是无论何人上台对于亚太地区的重视程度和战略资源的投入力度都不会有丝毫的下降和减少。而南海战略仍将居于美亚太战略的重要地位抑或是不可或缺的组成部分。未来在这一问题上中美两国的博弈仍将继续，且将更加激化。我们必须看到，美国南海战略设计中的目标和手段之间不对称性正在愈加突显，所谓的网络化战略伙伴也并非铁板一块。与此同时，中美两国在南海乃至整个海洋安全领域还存在有很多的共同利益，根本上双方还有不冲突、不对抗的基本战略共识。创造南海问题上新的战略稳定框架需要时间，更需要中国自身的战略运筹和战略定力。

注释：

①代表性的研究成果有Marwyn S.Samuels,Contest for the South China Sea,New York and London,Methuen Publishing Ltd,1982; Mark J.Valencia,ed.,The South China Sea:Hydrocarbon Potential and Possibilities of Joint Development:Proceedings of the EAPI/CCOP Workshop East-West Center,Oxford:Pergamon Press,1980.详细分析参见任远喆：《南海问题与地区安全：西方学者的视角》，《外交评论》2012年第4期，第38～49页。

原文参考文献：

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• [2]Ngo Minh Tri and Koh Swee Lean Collin,“Lessons from the Battle of the Paracel Islands”,The Diplomat,January 23,2014.

• [3]周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，《世界经济与政治》2014年第6期，第32～33页。

• [4][10]Taylor Fravol,“US Policy Towards the Disputes in the South China Sea since 1995”,Policy Report,RSIS,March 2014,p.3,7.

• [5]Hillary Clinton,“Remarks on Regional Architecture in Asia:Principle and Priorities”,Imin Center-Jefferson Hall Honolulu,Hawaii,January 12,2010,http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/01/135090.htm.

• [6]The White House Office of the Press Secretary,“Remarks By President Obama to the Australian Parliament”,November17,2011.

• [7]Tom Donilon,“America is Back in the Pacific and will Uphold the Rules”,Financial Times,November 27,2011.

• [8]Hillary Clinton,Hard Choices,New York:Simon & Schuster Paperbacks,2014,pp.68～71.

• [9]Sheldon W.Simon,“Conflict and Diplomacy in the South China Sea,The View from Washington”,Asian Survey,Vol.52,No.6,p.1002.

• [11]Douglas H.Paal,“Dangerous Shoals:U.S policy in the South China Sea”,August 11,2012,http://carnegieendowment.org/2012/08/11/dangerous-shoals-u.s.-policy-in-south-china-sea.

• [12]Andrew Erickson,“America's Security Role in the South China Sea”,Naval War College Review,Vol.69,No.1(Winter 2016),pp.7～20.

• [13]Walter Lohman,“Why US should move beyond ASEAN in the South China Sea?”,Asian Review,Nikkei,March 9,2015.

• [14]Mira Rapp-Hooper Patrick M.Cronin,“American Strategy in the South China Sea:Time to Define‘Militarization’and‘Coercion’”,The National Interest,September 23,2015,http://nationalinterest.org/feature/american-strategy-the-south-china-sea-time-define-13914.

• [15]Marvin C.Ott,“An Operational South China Sea Strategy for the United States”,cogit ASIA,June 24,2015,http://cogitasia.com/an-operational-south-china-sea-strategy-for-the-united-states/.

• [16]信强：《“次轴心”：日本在美国亚太安全布局中的角色转换》，《世界经济与政治》2014年第4期，第39页。

• [17]Carnes Lord and Andrew S.Erickson(eds),Rebalancing U.S Forces,Naval Institute Press,2014.

• [18]Teddy Pham,“A U.S-Vietnam Alliance? Not so fast”,The Diplomat,August 4,2014; Tuong Lai,“Vietnam's Overdue Alliance With America”,The New York Times,July 11,2014; Helen Clark,“Get Ready,China:Is a U.S.-Vietnam Alliance Possible?”,The National Interest,June 6,2015.

• [19]钟飞腾，张洁：《雁行安全模式与中国周边外交的战略选择》，《世界经济与政治》2011年第8期，第47～64页。

• [20]“Sea Tensions Erupt at Asian Summit”,The Wall Street Journal,Nov.20,2012.

• [21]John Grady,“PACOM CO Harris:More U.S.South China Sea Freedom of Navigation Missions Are Coming”,USNI News,January 27,2016,http://news.usni.org/2016/01/27/pacom-co-harris-more-u-s-south-china-sea-freedom-of-navigation-missions-are-coming.

• [22]张景全：《美菲同盟强化及其在美国亚太再平衡战略中的作用》，《南洋问题研究》2014年第1期，第1页。

• [23]Richard Javad Heydarian,“Philippine-US security pact:Implications for the pivot and the South China Sea”,the Interpreter,May 7th,http://www.lowyinterpreter.org/post/2014/05/07/New-Philippine-US-Security-Pact-pivotsouth-china-sea.aspx.

• [24]“Statement by SASC Chairman John McCain on Philippine Court Ruling on Enhanced Defense Cooperation Agreement”,January 12,2016,http://www.mccain.senate.gov/public/index.cfm/2016/1/statement-by-sasc-chairman-john-mccain-on-philippine-court-ruling-on-enhanced-defense-cooperation-agreement.

• [25]State Department Press Statement by Department Spokesperson Jen Psaki,“Vietnam/China:Chinese Oil Rig Operations Near the Paracel Islands,”May 7,2014.

• [26]CQ Congressional Transcripts,“Senate Foreign Relations Committee Holds Confirmation Hearing on Various Ambassadoria land U.S.Agency for International Development Nominations,”June 17,2014.

• [27]Patrick M.Cronin,“U.S Should Help Vietnam Counter China's Coercion”,Asia Pacific Bulletin,No.269,East-West Center,June 26,2014; Murray Hiebert,Phuong Nguyen,Gregory B.Poling,“A New Era in U.S.-Vietnam Relations”,CSIS,June 2014.

• [28]Derek McDougall,“Responses to‘Rising China’in the East Asian Region:Soft Balancing with Accommodation”,Journal of Contemporary China,Vol.21,No.73 (January 2012).

• [29]Donilon,“President Obama's Asia Policy and Upcoming Visit to Asia”,CSIS,November 9,2012.

• [30]Prashanth Parameswaran,“A‘Special’US-ASEAN Summit in Sunnylands in 2016?”,The Diplomat,December 25,2015.

• [31]Mira Rapp-Hooper,“Confronting China in the South China Sea”,Foreign Affairs,February 8,2016.

• [32]Neou Vannarin,“Hun Sen Rebukes Critics of Cambodian Foreign Policy”,VOA,February 5,2016.

• [33]Apriadi Gunawan,“US seeks to improve maritime cooperation with Indonesia”,Jakarta Post,October 28,2014.

• [34]“Japan,U.S.,Australia,Philippines coast guards to huddle over China activities”,Japan Times,Feb.8,2016,http://www.japantimes.co.jp/news/2016/02/09/national/politics-diplomacy/japan-australia-philippines-u-s-coastguards-huddle-china-activities/#.VroCndKl_HJ.

• [35]Jemimah Joanne C.Villaruel,“India's Interests in the South China Sea”,CIRSS Commentaries,Vol.II,No.8,March 2015.

• [36][47]“Fact Sheet:Advancing the Rebalance to Asia and Pacific”,The White House,November 16,2015,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/11/16/fact-sheet-advancing-rebalance-asia-and-pacific.

• [37]Daniel R.Russel,“Maritime Issues in East Asia”,Testimony Before the Senate Foreign Relations Committee,Washington,DC,May 13,2015.

• [38]Jeffrey A.Bader,Kenneth Lieberthal and Michael McDevitt,“Keeping the South China Sea in Perspective”,The Foreign Policy Brief,Brookings,August 2014.

• [39]Robert Farley,“3 Ways China and the U.S.Could Go to War in the South China Sea”,The National Interest,June6,2015.

• [40]“2015 Annual Report to Congress”,US-China Economic and Security Review Commission,December 17,2015,http://www.uscc.gov/Annual_Reports/2015-annual-report-congress.

• [41]Michael McDevitt,“The South China Sea:Assessing U.S.Policy and Options for the Future”,CNA Occasional Paper,November 2014.

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• [44]Jeremy Grant,Ben Bland and Gwen Robinson,“South China Sea issue divides ASEAN”,Financial Times,July 16,2012.

• [45]Mustaqim Adamrah,“RI suggests US,China joint exercises in Asia”,The Jakarta Post,December 2,2011,p.2.

• [46]Craig Caffre,Janes Defence Budgets Annual Report(2016),Dec.15,2015.

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